СНГ-2. Феномен непризнанных государств на постсоветском пространстве

Непризнанные государства, возникшие вследствие распада СССР, — Республика Абхазия, Республика Южная Осетия (официально входящие в состав Грузии), Нагорно-Карабахская Республика, НКР (в составе Азербайджана), Приднестровская Молдавская Республика, ПМР (часть Молдовы) — с формально-правовой точки зрения не существуют для мирового сообщества. Это, однако, не мешает им являться реальными участниками «большой игры» на территории бывшего Советского Союза.

С политическими хитросплетениями вокруг перечисленных новообразований так или иначе связаны многие события в странах СНГ. Собственно процесс американизации и европеизации постсоветского пространства в значительной степени был вызван стремлением новых независимых государств (Грузия, Азербайджан, Молдова) вернуть военно-политический контроль над утраченными регионами в условиях, когда последние пользуются поддержкой со стороны России.

Феномен непризнанных государств не может быть исследован и понят исключительно в терминах формальной юриспруденции. Немецкий мыслитель Фердинанд Лассаль (1825-1864) говорил о существовании двух видов конституционного права — «формального» и «фактического». Именно последнее является наилучшей основной для эффективного анализа природы непризнанных государств.

Критерии признания

Чем непризнанные государства отличаются от тех, что признаны на международном уровне? Наличием официального статуса? Но мировое сообщество, утверждающее такой статус, и само испытывает глубокий кризис: после распада ялтинско-потсдамского мира контуры нового миропорядка оказались весьма расплывчаты. Следовательно, размыты и критерии признания/непризнания, как таковые. В политологической и публицистической литературе данные образования называют самопровозглашенными. Но и это определение, по справедливому замечанию российского эксперта Модеста Колерова, не вполне корректно, поскольку все крупнейшие современные государства «сами себя провозгласили».

Может быть, целесообразно говорить о таком признаке, как обеспечение суверенитета на подведомственной территории? В этом плане у непризнанных государств далеко не все в порядке. Суверенитет Абхазии не распространяется на Кодорское ущелье (Абхазскую Сванетию). Весьма слабым является административный контроль над мегрелоязычным Гальским районом. Южная Осетия фактически не владеет ситуацией в грузинских анклавах (например, в селе Тамарашени, которое в 2004-м посетила супруга нынешнего президента Грузии Сандра Рулофс), а Приднестровье лишь частично осуществляет свою юрисдикцию над Бендерами.

Такое положение вещей связано в том числе и с тем, что границы самопровозглашенных государств не всегда совпадают с границами бывших советских автономий — территориальной основы непризнанных образований. Нагорный Карабах включает в себя не только бывшую Нагорно-Карабахскую автономную область (НКАО), но и Шаумяновской район. (В январе 1991-го прилегающий к Нагорному Карабаху Шаумяновский район с преобладающим армянским населением не подчинился решению сессии Верховного Совета Азербайджана и отказался объединиться с азербайджанским Касум-Исмайловским районом. 2 сентября 1991 года полномочные представители Нагорно-Карабахской автономной области и Шаумяновского района провозгласили создание Нагорно-Карабахской Республики). На сегодняшний день эта территория, так же, как и части входящих в НКР Мардакертского и Мартунинского районов, находится под контролем Азербайджана.

Однако если применить критерий суверенитета, скажем, к Грузии или Азербайджану, то окажется, что и у них есть проблемы в этой сфере. К 1991 году Баку практически утратил контроль над почти всей территорией НКАО, а в 1994-м — над семью собственно азербайджанскими районами. В 1992 году от Грузии отделилась бόльшая часть территории Юго-Осетинской Автономной Области, а в сентябре 1993-го из-под юрисдикции Тбилиси вышла Абхазия. В том же году Республика Молдова перестала контролировать самопровозглашенную Приднестровскую Республику. Да и у России в конце 1991-го — начале 1992 годов и в сентябре 1996-го не все складывалось благополучно в этом плане: из ее правового и политического пространства фактически выпала Чечня.

Возможно, признанные государства оказываются более состоятельными, нежели непризнанные? Отнюдь. Государственные институты Нагорного Карабаха намного эффективнее азербайджанских, в Приднестровье они не уступают молдавским, а в Абхазии армия, полиция, чиновничий аппарат действовали (по крайней мере, во времена Шеварднадзе) намного успешнее, чем в Грузии. По мнению немецкого политолога Штефана Трёбста, именно государственная состоятельность не позволяет рассматривать непризнанные государства в качестве «бандитских анклавов». Последние не претендуют на легитимность, не нуждаются в государственной символике.

Они не стремятся создать государственно-историческую мифологию, тогда как идеологические системы непризнанных государств постсоветского пространства насквозь историчны. Что в большей степени похоже на государство — Афганистан, Сомали, Либерия, являющиеся, по сути, всего лишь флажками на лужайке перед зданием ООН, или же НКР, Абхазия и Приднестровье?

Такой критерий, как степень демократичности режима, также не всегда работает при сравнении признанных и непризнанных государств. Авторитаризм и непризнанное образование — вовсе не тождественные понятия. В Нагорном Карабахе в отличие от Азербайджана никому и в голову не придет всерьез готовить операцию «Преемник» по передаче власти от отца к сыну или даже обсуждать подобные сценарии. Здесь главу республики избирали трижды (последний раз в августе 2002 года), в 2005-м прошли очередные парламентские выборы. Состоялись уже три избирательные кампании по выборам глав местного самоуправления. В ходе последней кампании в августе 2004-го пост мэра Степанакерта получил глава оппозиционного «Движения-88» Эдуард Агабекян. А вот в признанной Организацией Объединенных Наций Армении выборы мэра Еревана еще только предусматриваются пакетом конституционных поправок.

В Абхазии и Южной Осетии созданы прецеденты передачи высшей власти через процедуру выборов — в Грузии же все президенты покидали свой пост в результате силовых действий. Что касается Приднестровья, то хотя ОБСЕ проигнорировала последние парламентские выборы в республике (11 декабря 2005 года), новый избирательный кодекс ПМР предусматривает и обязательное наличие в бюллетене пункта «против всех», и четкую процедуру отзыва депутата. Председатель избирательной комиссии любого уровня обязан (!) подписывать все составленные акты о нарушениях.

«Непризнанность» государства вовсе не подразумевает неприятие его политики гражданами (и наоборот, «признанность» не гарантирует всенародной лояльности). Справедливо критикуемый мировым сообществом экстремизм властей НКР, ПМР, Абхазии или Южной Осетии, тем не менее, опирается на массовую поддержку граждан этих формально не существующих государств. Данный фактор следует непременно учитывать при выдвижении миротворческих инициатив, направленных на разрешение споров между «виртуальными» и «законными» государствами.

Этническая собственность на землю

Массовое появление (своеобразный «мировой рекорд», по словам британского эксперта Томаса де Ваала) в начале 1990-х непризнанных государств было в первую очередь последствием краха ялтинско-потсдамского мироустройства. Изначально оно базировалось на противоречии между зафиксированными во всех основополагающих декларациях и пактах ООН принципами территориальной целостности и нерушимости послевоенных границ с одной стороны, и правом этнических меньшинств на самоопределение с другой. Такая система сдержек и противовесов была необходима творцам ялтинского мира — союзникам, которые уже готовились стать противниками.

В 1975 году в Хельсинки подвели черту под Второй мировой войной, торжественно провозгласив нерушимость послевоенных границ. Но при этом в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН (принят 16 декабря 1966 года, вступил в силу 23 марта 1976-го) шла речь о том, что «все народы имеют право на самоопределение. […] Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования». Данный пакт, по сути, юридически формировал право народа на «свою» территорию, «свою» землю и хранящиеся в ее недрах природные богатства. «Ничто в настоящем Пакте не должно толковаться как ущемление неотъемлемого права всех народов обладать и пользоваться в полной мере и свободно своими естественными богатствами и ресурсами».

Тем самым противоборствующие в холодной войне стороны получили новые возможности для оправдания своих действий. В одном случае Советский Союз защищал священное право этнических меньшинств и поддерживал борцов за «национальное освобождение» от «наследия колониализма». В другом Москва, напротив, апеллировала к необходимости сохранения территориальной целостности, обосновывая ею такие шаги, как жесткое подавление в 1989-1991 годах выступлений различных национальных движений, в том числе грузинского (9 апреля 1989-го) или армянского (операция «Кольцо» в 1991-м по разоружению армянских формирований фидаинов). С точки зрения сторонников целостности советского государства, абхазы, участвовавшие в марте 1991-го в референдуме по вопросу о сохранении СССР, противостояли сепаратистским поползновениям Грузии. Что касается США и их союзников, они отстаивали «права человека» и «ценности свободы»; их мотивом зачастую была поддержка «молодых демократий», бросивших перчатку имперской власти. В результате оба «полюса» международной системы способствовали укреплению этносепаратизма.

Крах советских «империй» — как внутренней (разрушение самого Союза), так и внешней (освобождение стран Центральной и Восточной Европы от политической опеки Москвы), — открыл шлюзы для свободного плавания «молодых демократий», идеология которых основывалась на принципе этнонационального самоопределения. По словам Вячеслава Никонова, «распад СССР положил начало явно недооцененному на Западе процессу формирования национальных государств. Никогда до 1991 года на планете не было таких организованных по этническому принципу суверенных стран…». С момента приобретения независимости новые суверенные государства осуществляли явную или в скрытую конвертацию принципа территориальной целостности в принцип права наций на самоопределение. Сдержки и противовесы были принесены в жертву делу «национального строительства».

Подобная смена вех привела к этнополитическим конфликтам, перешедшим в некоторых регионах (особенно на Южном Кавказе) в «горячую фазу», что, по мнению президента Грузинского международного фонда международных и стратегических исследований Александра Рондели, является следствием неготовности элит южнокавказских новообразований к современному госстроительству. «Южный Кавказ был периферией Российской империи, но все же он был органичнее связан с остальным миром, нежели постсоветские Азербайджан, Армения и Грузия, в одночасье оказавшиеся суверенными государствами».

После провала коммунистической теории и практики, воплощенной в идее «интернационализма», в национальных республиках возник идеологический вакуум, вскоре вытесненный идеей коллективной этнической собственности на землю. Но принцип «один этнос — одно государство» — не самый лучший подход к обеспечению легитимности власти в странах с полиэтничным и поликонфессиональным населением. В условиях обретения политической свободы отдельные социумы в бывших советских национальных республиках принялись спасать свою этническую идентичность. Отсюда и рождение непризнанных государств, олицетворявших собой бегство к «своей земле», — явление, которое, по мнению Томаса де Ваала, «не имеет смысла рассматривать как временное […] и которое не исчезнет само собой». Центральным элементом новой этнической идентичности становится «своя земля». Отныне только этнос наделяется правами верховного собственника и распорядителя земли. Причем права на «свою землю», рассматривающуюся теперь как святыня, интерпретируются произвольно, на основе исторического «презентизма» (трактующего историю с точки зрения современных идеологических отношений) и без учета реальных фактов прошлого.

Так, отвергая план возвращения грузинских беженцев в Гальский район, где те составляли подавляющее большинство населения, абхазская сторона выдвигает в качестве контраргумента тезис о древней Самурзакани, в которой проживали в основном этнические абхазы. Абхазскую элиту обвиняют в проведении в 1993 году этнической чистки в отношении более 200 тыс. грузин. В ответ приводятся данные, согласно которым к началу в 1992-м вооруженного конфликта грузины преобладали в республике (45 % населения) только благодаря проводившейся руководством Грузинской ССР «грузинизации» абхазской территории.

Грузинскую сторону обвиняют в необоснованности силового подхода к разрешению абхазской проблемы. Абхазия, отвечают в Тбилиси, — исторически принадлежащая Грузии земля с автохтонным грузинским населением, и никто кроме Грузии не имеет права устанавливать там свои порядки.

Судя по несовместимым «картинкам» мира, сложившимся у конфликтующих на Кавказе сторон, для грузин противостояние вокруг Южной Осетии всегда будет оставаться защитой Самачабло или Шида Картли, а для осетин — борьбой против «малой империи». (Понятие «Южная Осетия» в грузинском законодательстве отсутствует. Эту территорию грузины называют Цхинвальский район. Используют также такие топонимы, как Самачабло — земля грузинских князей Мачабели, или Шида Картли, то есть Внутренняя Картли, — по названию исторической области в Восточной Грузии, на которой уже в IV в. сформировалось Картлийское царство). Армяне указывают на то, что первыми обосновались на территории Карабаха, а азербайджанцы — на Иреванское, Нахчыванское и Карабахское ханства, образовавшиеся в этом регионе еще в древности. Первые будут долго помнить армянские погромы в Сумгаите и Баку (1989-1990), а вторые — Ходжалы — азербайджанское село в Нагорном Карабахе, уничтоженное в 1992 году в результате обстрела армянскими военнослужащими.

Последовательная реализация принципа jus primae occupationis (право первого захвата) в конечном итоге обесценивает понятие «своя земля». В самом деле, если следовать этой логике, то у греков окажется не меньше прав на Абхазию, чем у абхазов и грузин, а удины (один из коренных народов Кавказа, проживающий в основном на территории Азербайджана) могут быть признаны «заинтересованной стороной» в защите «своего» Карабаха.

Данное противоречие, игнорируемое лидерами национальных движений, заложило мину замедленного действия под легитимность новых государств и национальных образований, хотя они и успели обзавестись многими атрибутами государственности — госсимволикой, правительством и парламентом, бюджетом, армией, полицейскими силами и структурами безопасности, национальной идеологией. «Не следует забывать, — считает де Ваал, — что эти образования утвердились как самоуправляющиеся единицы, только избавившись от больших сообществ». Родившись в результате «бегства» от нелегитимности признанных образований Содружества Независимых Государств, непризнанные государства сами оказались в той же ловушке. Абхазия стала чужой для грузин, а НКР — для азербайджанцев. Круг замкнулся. Демократия — будь то по-карабахски или по-абхазски — обернулась этнодемократией, то есть реализацией свободы для титульного этноса.

Стратегия — прагматизм

В Москве полагают, что сохранение российского влияния в непризнанных государствах отвечает национальным интересам страны. Однако поддержание очагов нестабильности нигде не принесло России существенных дивидендов.

Проабхазский вектор российской политики привел в 2001-2002 годах к взрыву в Панкисском и Кодорском ущельях. На проармянскую политику Москвы и поддержку НКР Азербайджан ответил поддержкой чеченских сепаратистов. «Неоценимую помощь в размещении беженцев нам оказал Азербайджан», — подчеркивал глава ичкерийской «внешней разведки» Хож-Ахмед Нухаев. В 1995 году в Баку был создан Культурный центр Чеченской Республики Ичкерия, а в 1999-м — офис полпреда Ичкерии в мусульманских странах. Правда, некоторое изменение российской политики на этом направлении привело в 2000-2001 годах к экстрадиции ряда чеченских сепаратистов из Азербайджана.

Тем не менее граждане непризнанных государств именно с Россией связывают разрешение своих социально-экономических и этнополитических проблем. Отвернуться от этих республик означало бы допустить такую же непростительную ошибку, какую мы совершили, оказывая им одностороннюю поддержку в начале 1990-х. «Сдача» Южной Осетии и Абхазии повлечет за собой дестабилизацию этнополитической ситуации в Северной Осетии, Адыгее, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Уступки со стороны России Азербайджану в процессе карабахского урегулирования вызовут резкое неприятие в среде армянской диаспоры — самой многочисленной в мире, хорошо структурированной и экономически сильной.

В условиях глобализации вызовы, связанные с непризнанными образованиями, затрагивают интересы не только соседних с ними государств, но и стран Европы, и Соединенных Штатов. Отсюда вытекает необходимость совместных и согласованных действий ведущих мировых держав по обеспечению легитимности на постсоветском пространстве. Тем более что проблему стран, отколовшихся от официально признанных государств, нельзя решить в формате двусторонних переговоров, поскольку отсутствует взаимное доверие и ресурсы для выполнения каких бы то ни было обязательств.

Россия, Европейский Союз и США могли бы выступить как гаранты недопущения повторного передела собственности и власти в непризнанных государствах. Необходимо прагматичное миротворчество, ведь реализация «фаталистического» сценария — прибегнуть к «последнему доводу королей» — не даст ничего, кроме очередной масштабной дестабилизации на просторах СНГ.

Сегодня в постсоветских непризнанных образованиях внимательнейшим образом изучается балканский опыт. По мнению абхазских, карабахских, приднестровских политиков, сегодняшнее фактическое самоопределение Косово (поощряемое США и Евросоюзом) должно стать паттерном для непризнанных постсоветских республик. По словам министра иностранных дел Абхазии Сергея Шамба, «если говорить о правовых, исторических основаниях наших притязаний на независимость, то они у нас сильнее, чем, скажем в Косово. Поэтому, если по отношению к Абхазии будет допущена несправедливость (т. е. ее независимость не будет признана мировым сообществом — С. М.), народ будет добиваться возвращения справедливости, народ будет добиваться независимости». По мнению же лидера Демократической партии Армении Арама Саркисяна, «если международное сообщество признает Косово независимым субъектом, то нам будет совершенно непонятно, если оно же не признает юридически закрепленный факт независимости Нагорно-Карабахской Республики. Это будет проявлением двойных стандартов» .

Однако ведущие глобальные акторы имеют различные взгляды на возможность использования балканского опыта на евразийском пространстве. Заместитель государственного секретаря США по европейским делам Розмари ди Карло в интервью российскому изданию «Коммерсант- daily» (30 января 2006 года) заявила, что самоопределение Косово — уникальный случай, не имеющий аналогов: «Мы считаем, что ситуация в Косово и само Косово как явление уникальны. Ситуация в Косово стала результатом насильственного распада Югославии. И международное сообщество приняло меры для стабилизации ситуации в Косово, потому что Милошевич нарушил резолюцию Совбеза ООН № 1244. А что до возможного разрешения других замороженных конфликтов по косовской модели — к ним не применялись резолюции ООН» . По мнению же президента Росси Владимира Путина, «решения по Косово должны иметь универсальный характер» .

В отличие от Балкан в СНГ миротворчество и прагматизм потребуют отказа от идеи немедленного возвращения беженцев и предоставления непризнанным государствам особого статуса. Пора понять, что беженцы — это не старики и не малые дети, а владельцы движимого и недвижимого имущества, кем-то давно присвоенного. Им должна быть выплачена компенсация за материальный и моральный ущерб и выделены (при поддержке международных финансовых институтов) средства на обустройство на новом месте. Нельзя упускать из виду, что возвращение беженцев повлечет за собой и изменение этнодемографической ситуации.

Результаты этнических чисток начала 1990-х придется признать во избежание новых эксцессов и новых чисток. Опыт Косово и Сербской Краины должен послужить уроком-предостережением для тех, кто вовлечен в урегулирование на постсоветском пространстве. Одновременно может быть творчески использована «дейтонская схема». (В соответствии с Дейтонским соглашением-1995 в Боснии и Герцеговине были созданы два административно-территориальных образования — Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская)

Только так удастся предотвратить новый передел собственности и сфер влияния, не допустить обострение межэтнических отношений в Абхазии, Нагорном Карабахе, Южной Осетии и Приднестровье. Очевидно, что их нынешняя элита, ставшая таковой благодаря военным успехам, согласится на существование в «матрешечном» (по дейтонскому образцу) государстве, лишь будучи уверенной в сохранении завоеванных ресурсов и административных рент.

По материалам Информационно-аналитического бюллетеня «ЕвроАзия». М., 2006 г., август.

Автор: Маркедонов C.
к.и.н., зав. отделом межнациональных отношений Института политического и военного анализа